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재활행정의 개념과 행정에 대한 관점은 다음과 같이 말할 수 있다.
1. 행정의 개념
(1) 광의의 행정
◦ 광의의 행정은 조직 일반에 적용할 수 있는 인간 협동의 측면에 초점을 맞추는 개념이다.
- 이러한 개념은 포괄적인 성격을 띠며 ‘고도의 합리성을 수반한 협동적 인간 노력의 한 형태’로 정의할 수 있다.
- 합리적 행동이란 주어진 공공 목표를 달성하기 위해 기회비용을 최소화시키면서 그 목표와 관련된 적정 수단을 정확히 선택하는 계산된 행동을 지칭한다.
- 따라서 광의의 행정은 공공단체, 기업체, 민간단체 등 모든 조직활동에서 찾아볼 수 있다.
(2) 협의의 행정
◦ 공공행정이다.
◦ 정부관료제를 중심으로 이루어지는 활동을 의미한다.
◦ 행정을 국가 목적을 실현하기 위한 사람과 물자의 관리로 보거나, 정책결정과 집행을 중심으로 하는 정치과정의 일부로 보는 견해이다.
(3) 거버넌스로서의 행정개념
◦ 거버넌스(governance)로서의 행정개념에서는 정부의 일과 민간의 일이 엄격하게 구분되는 것으로 보지 않고, 공공(public)이라는 개념을 통해 양자 모두를 포함하려고 한다.
◦ 이러한 관점에서 행정의 개념을 정의 내리면 “행정이란 공익 목적을 달성하기 위한 공공문제의 해결 및 공공 서비스의 생산․분배와 관련된 정부의 제반 활동과 상호작용이다.”
▷ 일반적으로 행정이란 공동의 목표를 설정하고 그 공동 목표를 달성하기 위한 체계적이고 합리적인 일련의 과정으로, 정부기관을 중심으로 하는 공행정(public administration)을 의미하는데 이는 공공책임을 결정하고 결정된 정책을 집행하는 것을 의미한다.
2. 행정에 대한 관점
◦ 행정에 대한 관점은 시대적인 흐름에 따라 대체로 4가지로 분류된다.
- 행정학이 발달하던 초기의(19세기후반) 행정관리설, 1930년대 이후의 통치기능설, 1940년대 후반의 행정형태설, 1960년대의 발전기능설 등이다.
(1) 행정관리설
◦ 행정학 발전 초기인 20세기 전후의 지배적인 견해
◦ 행정관리설은 정치·행정이원론이라고 함. 행정을 관리현상으로 보는 입장
- Wilson : ‘행정의 연구’에서 행정의 분야는 정치의 분야가 아니라 사무의 분야라고 하여 정치와 행정을 엄격히 분리하고, 행정을 사무의 관리라고 하여 관리현상으로 파악함
- 이와 같이 정치와 행정을 엄격히 분리하여 행정은 정치에 의하여 설정된 목적을 실현하기 위한 기술적인 과정 내지 수단으로서 파악하여 정치, 행정 이원론적 입장으로 이러한 견해를 기술적 행정학이라고 함. 행정의 능률을 강조하여 행정능률학이라고도 함
- 고전적 전통적 행정학으로 불리기도 하며 공식구조에 중심을 둔 능률지상주의, 원리접근법적 이론임
- 행정에서 정치적인 것을 배제 하고 수단으로서 파악할 때는 사행정(경영)과도 유사함. 행정관리설은 공·사행정 동질론의 입장을 취함
- 학자 : 윌슨, 굴릭, 어윅, 윌로우비, 화이트 등
- White “국가목적 달성을 위한 사람과 물건의 관리”
- Wilson “공적사무를 관리하는 사회기술적 과정 혹은 기술체계”
- 당시 사기업에서 발달한 과학적관리법(예산절약과 행정능률화에 공헌)과 인간관계론은 행정을 관리현상으로 보게 한 이론
- 효과(영향)
- 행정을 정치와 분리시켜 행정의 독자적인 영역과 위치를 설정하고 행정학 이론을 처음 성립시킴
- 인간관계론은 그 후 행정행태론의 발달에도 공헌, 행정의 수단성을 중시하고 정치·행정의 이원론을 취하는 점에서 행정관리설과 행정형태설이 유사함. 행정을 보는 관점이나 방법은 상당한 차이가 있음
(2) 통치기능설
- ‘정치와 더불어 통치과정의 일부’라고 보는 견해
- 정치·행정 일원론이라고도 하는 이론으로 통치기능을 수행하는 것이 행정이라는 입장임
- 즉, 행정이 통치과정의 기능을 수행하여 통치상에 제기되는 문제점을 해결하기 위한 정책을 결정하고 결정된 정책을 집행한다고 보는 관점임.
- 행정은 정치적 기능을 수행하는 것으로 보므로 행정과 정치를 분리할 수 없는 상호작용과정 내지 순환과정으로 보는 정치·행정 일원론적 관점. 따라서 사행정과는 명백히 달라짐
- 정치와 행정을 구분하지 아니하고 기능적인 관점에서 행정을 보고 있음-> 기능적 행정학
- 기능적인 관점에서는 발전기능설도 기능적 행정학으로 볼 수 있으나 발전기능설은 발전의 관점에서 본다는 점에서 통치기능설과는 차이가 있음.
- 학자 : 디목, 애플비, 셀즈닉, 가우스, 리그스
- Dimock “통치는 정치와 행정 즉 정책형성과 정책집행으로서 이루어지며, 이 두 과정은 배타적이기보다 상호보완적이다”, “사회적인 이익, 사회전체적인 관점에서의 능률, 즉, 사회적 능률을 강조하고 정치와 행정은 배타적이 아니라 상호보완적인 관계”
- Appleby “행정이란 정책형성이며 정치와 행정은 연속적인 과정”
- Selznick 환경에 대한 적응적 흡수와 적응적 변화 이론 : "사회학적인 관점에서 사회적인 기능을 수행하는 것이 행정"
- Gaus & Riggs의 사회적 기능의 관점에서 본 생태론적 연구
- 1930년대 이래로 오늘날까지도 상당한 영향력을 지니고 있음
◇영향
- 행정이 정치적 기능까지 수행하게 됨에 따라서 행정학의 연구범위 확대
- 행정을 단순히 수단적, 기술적인 관점이 아니라 정치·사회현상의 관점에서 보게 됨
- 기능적인 관점의 이론은 1960년대 발전기능설의 대두와 연결
- 행정기능을 확대, 강화시키는 요인이 됨
(3) 행정행태설
- 의사결정과정을 핵심으로 한 행정행태(administration behavior)를 의미
- 행태(behavior) : 인간의 행동 양식을 의미. 즉 인간 행동은 규칙성이 존재하며 이같은 인간의 규칙적인 행동양식을 행태라고 함
- 의사결정(descision making) : 어떠한 문제가 제기될 때 그 문제를 해결하기 위한 최선의 대안을 선택하는 것을 의미함
- 행정활동 : 집단 활동, 집단의 과업을 달성하기 위한 조직적인 노력이 요청되고 집단적인 협동의 과정이 곧 행정이라고 할 수 있다.
- 행정이란 공동의 목표를 달성하기 위한 집단적, 합리적 협동행위를 의미
- 이러한 목표 달성을 위한 계속적인 의사결정 과정이 전개되며 이는 집단적인 행위로 나타남
- 따라서 공동 목표의 달성을 위한 집단적인 행위로서의 행태가 행정이다.
- 사회심리학적 접근 방법과 논리실증주의적 접근 방법에 의함
- 논리실증적 접근방법 : 행정학도 과학. 논리적인 실험과 검증을 거쳐야 한다. 즉, 논리적인 실험·검증이 된 것만이 이론이 되고 법칙이 될 수 있다고 봄. 논리적인 실험·검증을 위한 수단으로서 계량적인 방법이 도입됨
- 사이몬(Simon)의 논리실증주의에 입각하여 그 대상을 가치명제(당위적인 Sollen 명제), 사실명제(현상 그대로의 존재, Sein 명제)로 구분
- 가치 명제 - 논리적인 실험, 검증이 불가능하여 행정대상이 아닌 정치대상. 어떠한 결정이 최종 목표의 달성을 위한 것일 경우(가치판단적인 것)
- 사실 명제 - 논리적인 실험·검증이 가능하므로 행정대상. 어떠한 결정이 목표의 실행을 위한 것일 경우(사실판단적인 것)
- 신 정치·행정 이원론
- 논리실증주의에 입각하여 정치와 행정을 구분하면 행정에서 정치적인 것이 제외, 수단적인 것이 강조됨. 정치성이 없어지거나 약화되고 수단적인 것이 강조될 때, 공·사행정은 동질성을 지니게 된다.
- 학자 : 사이몬, 매슬로 등이 대표적인 사람으로 미국의 실용주의, 영국의 경험주의와 공리주의 등을 배경으로 함
- 영향
- 행정학의 과학화에 공헌
- 행태과학의 발달에 영향을 미침
(4) 발전기능설
- 발전기능설은 행정을 발전의 기능을 수행하는 것으로 파악하는 입장
- 행정은 사회적 변화에 대처하고 사회를 의도적으로, 계획적으로 변동시키는 것
- 행정은 변화담당자 내지 변화역군이며 목표지향적이고 미래지향적임
- 통치기능설에서 행정은 정책을 결정하고 집행하는 것으로 파악함. 그러나 이때의 정책결정은 정치·경제·사회적인 문제가 제기될 때 그 문제를 해결하기 위한 정책결정이고 이를 집행하는 정도였다
- 발전기능설은 한 걸음 더 나아가 제기되는 문제해결뿐만 아니라 행정이 주도적으로 변화를 유인하고 발전을 유인하는 것으로 봄
- 행정은 발전을 위한 정책을 결정하고 결정된 정책의 수행에 의하여 발전을 성취하고자 함
- 신 정치·행정 일원론
- 정치, 사회, 경제적인 변화의 주도자로서 발전을 위한 정책을 결정하고 집행한다는 입장을 취하기 때문에 정치, 행정은 구분이 어려움. 발전지향적인 관점에서 행정의 주도적인 역할이 강조된 점에서 통치기능설의 단순한 정치, 행정 일원론과는 다름.
- 공·사행정의 이질론
- 학자 : 와이드너, 에스만
- Weidner & Esman : 정치조직에 비하여 행정조직의 발전 유도 기능을 상대적으로 중시 -> 행정과 정치의 연속성을 주장, 종래의 정치 우위보다 오히려 행정 우위를 주장
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