정책의제 형성과정은 사회문제가 정부에 귀속, 정책문제로 채택되어가는 과정을 의미한다. 즉, 재활문제가 장애인 개인의 문제에서 사회문제로 되고 이 문제 해결을 위해 정부가 정책으로 준비하는 과정을 의미한다. 정책의제형성과정을 정책문제의 형성과정과 정책아젠다 형성과정으로 세분화하여 살펴보고자 한다.
1. 정책문제의 형성과정
(1) 재활정책과정에서 정책문제와 관련된 개념들
- 재활문제는 재활정책을 형성하게끔 하는 가장 중요한 동인이자 재활정책의 주원료이다. 왜냐하면 재활문제의 해결을 위하여 채택된 해결방안이 재활정책인 까닭이다. 그렇다면 재활문제란 무엇이고 그것이 어떠한 과정을 밟아 정부의 재활정책으로 탈바꿈하는 것일까? 우선 재활정책과정에서의 정책문제와 관련된 개념들에 관하여 알아보고, 그 다음에 그것이 정책으로 발전하는 과정을 살펴본다.
① 문제의 개념 및 특성
- 문제란 어떤 객관적인 조건이 성립할 때 문제로서 존재한다는 학자도 있고, 사람들에 의하여 문제로서 인식되었을 때 비로서 문제가 성립된다고 보는 학자들도 있다. 재활정책의 실제에 훨씬 유용한 주관주의적 관점에서 문제를 규정하는 경우 문제가 가지는 특성을 살펴보면 다음과 같다.
◦ 문제란 어떤 상황이나 조건을 사람들이 ‘해결하여야 한다고 인식할 때’문제로 등장한다.
◦ 문제는 사람에 따라서 다르게 나타난다.
◦ 사회가 어떠한 조건이나 상황을 해결해야 할 문제로 인식하면 그것은 그 사회의 문제가 된다. 이를 사회문제라 한다.
◦ 사회문제는 사회에 따라 다르다.
◦ 문제란 사람들의 불충족된 욕구와 밀접히 관련된다.
◦ 문제란 다른 사람 또는 사회의 도움을 받아야 해결할 수 있다.
② 문제의 정책으로의 발전과정
- 재활문제나 요구가 정치체제의 의제로 채택되어 정책으로 결정되어 가는 과정에서 의미는 다음과 같다.
| ○ 요구(demand) : 재활문제의 해결을 정부에 대하여 요청하는 구체적인 행동(예, 캠페인, 청원) ○ 의제 : 정책참여자(policy actor)들의 논의가 이루어지는 문제나 요구, 의제들의 모음을 아젠다라 한다. ○ 정책 : 문제나 요구가 일단 정책의제로 성립하면 정책참여자들에 의하여 그 해결이 논의되고 여러 가지 해결방안 가운데 하나를 선택하게 되는데, 이때의 해결방안들을 정책대안이라 부르고, 선택된 대안을 정책이라 부른다. |
(2) 재활정책 문제의 이슈화
- 모든 재활 요구가 자연스럽게 다 정책으로 발전하는 것은 아니다. 사회세력들 사이의 역동적인 움직임이 이루어지는 까닭이다. 따라서 재활문제나 요구가 정책아젠다 위에 오르도록 하기 위해서는 정치적 논점으로 부각시킬 필요가 있다. 이 때 정치적 논점으로 부각된 문제나 요구를 이슈라 부른다. 이슈화된 문제나 요구는 일반국민들의 관심을 쉽게 끌게 되고, 결국 그 문제는 정책참여자들에 의하여 공공정책상의 논점으로 논의된다.
① 이슈의 개념과 크기
- 넓은 의미에서 이슈란 어떤 문제나 요구가 ‘공고의 관심’을 끌어 ‘공공정책상의 논점’으로 제시되는 경우를 의미한다. 좁은 의미에서의 이슈란 어떤 문제나 요구가 공공의 관심을 끌어 공공정책상의 논점으로 제시되어 ‘이해갈등’이 나타나는 경우, 특히 정책결정자의 관심을 끌어 정책참여자들에 의하여 논의되고 여기에 관련된 사람들간의 이해관계가 노정되는 경우를 말한다.
- 정책문제로 제기되는 이슈는 어떠한 이슈든 그 크기를 가진다. 일반적으로 볼때, 이슈의 크기가 크면 클수록 정책아젠다 위에 오르기가 쉽다. 이런점에서 볼때 이슈화과정이란 이슈의 크기를 증대시키는 과정이라 할 수 있다.
- 이슈의 크기는 여러 가지측면에서 관찰할 수 있다. 곧, 이슈에 관여하는 사람이나 집단의 수, 이슈를 둘러싼 이해당사자들의 관여정도, 그 이슈에 대한 일반국민들의 인식정도를 파악함으로써 이슈의 크기를 측정할 수 있다.
- 재활문제는 이슈화 과정을 밟아 정부아젠다에 오르는 것이 보통이다. 이슈화과정은 문제나 이슈를 사회의 정치적 쟁점으로 등장시키는 것이기 때문에 이해당사자들의 이슈갈등이 나타나는 과정이라 할 수 있다.
② 이슈화 전략에서 고려해야할 요인들
- 재활문제는 기존체제 속에서 안주하고 있는 정치행위자들의 관심을 끌기가 어렵다. 또한 재활문제로 인하여 인간다운 생활을 누리지 못하고 고통을 받고 있는 사람들은 돈, 지식, 시간, 조직, 사회적지위 등 정치적 과정으로서의 정책과정에 영향을 미칠수 있는 자원을 별로 가지고 있지 못한 것이 보통이다. 또한 이러한 자원들을 조직화하거나 사용하는데 익숙하지 못하다. 일반국민들의 관심 역시 일시적이며 지속적인 경우가 드물며 재활문제에 대한 정부의 대책을 요구하는 수준에는 이르지 못하는 것이 보통이다. 단지 재활전문가나 재활문제를 다루는 관료들 및 일부 지식인들만이 비교적 지속적인 관심을 보일 따름이다.
- 재활문제는 사회집단들 사이의 자유로운 경쟁과 협상 등을 미덕으로 하는 민주체제속에서 정책문제로 등장하기가 쉽지 않다. 정부의 아젠다 공간을 제한되어 있는데 재활문제의 아젠다 공간을 차지하기 위한 이슈경쟁력은 다른 문제나 이슈들에 비하여 매우 약한 편이다.
- 이와같은 재활문제의 성격과 제한된 정부아젠다 공간을 생각할 때, 재활문제를 국민들에게 인식시키고 정부에서 심각하게 논의할 수 있도록 이슈화시키기 위해서는 여러 가지 이슈전략이 필요하다.
㉮ 이슈를 어떻게 정의할 것인가? (재활문제의 정의방법)
이슈화전략에서 가장 본질적이며 중요한 사항이 곧 문제의 정의 방법이다. 일반국민들이 그 문제를 정부가 해결해야 할 문제로 인식시킬 수 있도록 정의내려야 한다.
처음 재활문제를 제기할 때에는 국민들의 감정에 호소하는 보다 강력한 상징을 이슈화하는 것이 좋으나, 가장 강력한 상징은 공공아제다에서 정부아젠다로 옮아가지 직전에 사용함으로써 재활문제를 최대한 확장시키는 전략을 짜는 것이 좋다.
재활문제를 제기할 때 현저하게 쟁점으로 등장하는 또는 등장할 수 있는 다른 이슈와 연계시켜 그 문제를 정의하는 경우, 문제를 보다 쉽게 이슈화시킬 수 있다.
㉯ 언제 제기할 것인가? (재활문제의 제기시점)
정치, 경제, 사회적 여건을 잘 고려하여 제기하고자 하는 재활문제가 쉽게 이슈화할 수 있는 시점을 찾아내야 한다. 그리고 어떤 재활문제가 한번 제기되었다고 해서 금방 이슈화하는 경우는 매우 드물기 때문에 반복하여 그 문제를 계속 제기하여야 한다.
㉰ 누가 이슈를 제기할 것인가? (재활문제의 이슈제기자)
◦ 클라이언트 : 클라이언트는 재활문제로 인하여 고통을 받고 있는 사람이며, 재활정책의 대상이 되는 사람들이기도 하다. 이들은 자신이 겪고 있는 재활문제의 사회적 해결을 원하기 때문에 재활문제의 이슈제기자로 매우 중요한 역할을 담당한다.
◦ 재활전문가 : 재활전문가는 재활문제의 성격 및 해결방법, 재활문제에 대한 사회적인식의 필요성, 그리고 재활문제에 대한 정부 개입의 필요성에 관하여 잘 알고 있으며, 그 해결을 위해 노력하는 사람들이다. 따라서 재활문제 이슈제기자로서 중요한 역할을 담당하는 사람들이다. 재활전문가는 재활문제를 이슈화시키는 경우 클라이언트를 동원하고, 문제를 정의내리며, 일반국민들의 관심과 참여를 끌어내는 것에 대한 전문지식과 기술을 갖출 필요가 있다.
◦ 언론 : 재활전문가가 재활문제의 심각성이나 중요성을 사전에 기자들에게 꾸준히 인식시킬 필요가 있으며, 어떠한 재활문제가 발발하는 경우 때를 놓치지 말고 그것을 언론기관에서 보도할 수 있도록 조치를 취하여야 한다.
◦ 정치인 ; 선거기간동안에 재활문제에 많은 관심을 기울이므로 선거기간동안에 재활문제를 이들에게 가져가는 것도 좋은 방법이다. 재활전문가는 이들에게 재활문제에 관한 정보를 제공하고, 때에 따라서는 클라이언트를 동원하거나 자문에 응함으로써 이들을 적극 지원할 필요가 있다.
㉱ 어떠한 방법으로 제기할 것인가? (재활문제의 제기방법)
◦ 제도화된 전달수단 : 선거기간동안에 후보자의 입을 통해 재활문제를 이슈화시키거나, 청원 등의 방법이다.
◦ 비제도화된 전달수단 : 폭력의 사용, 폭력의 위협과 같은 수단
㉲ 견제전략은 무엇인가? (재활문제의 이슈화 견제전략)
◦ 대집단전략 : 전략의 초점을 집단에 두는 것을 말한다. 이 전략은 재활 이슈를 제기한 집단의 정통성이나 문제점에 직접 공격을 가함으로써 그 집단이 원하고 있는 이슈의 확장을 저지하는 직접적 전략(학생운동단체를 자생적 공산주의 집단으로 몰아붙임, 선동적인 사이비운동가)과 집단의 정통성이나 문제점을 우회하여 공격하는 간접적 전략(이슈제기집단의 지도자들 및 구성원들 개개인에게 호소하거나 회유, 정부의 대책위원회와 같은 조직에 집어넣는 방법)으로 나눌 수 있다.
◦ 대이슈전략 : 이슈의 확산을 방지하기 위한 전략의 초점을 이슈에 두는 방법이다. 이 전략도 제기된 재활 이슈 자체에 직접적으로 대적하여 이슈를 제거하는 직접적 전략(제기된 문제의 극히 일부분에 대한 해결방안을 실행함으로써 무엇인가 그 이슈 해결에 대해 노력하고 있음을 전시하는 방법, 이슈를 다루기 위한 새로운 부서나 기관 설립으로 이슈제거)과 재활이슈 자체의 정통성이나 필요성을 인정하지만 현 시점에서 볼 때 시급한 이슈나 심각한 이슈는 아니라는 사실을 인식시킴으로써 이슈의 심각성을 약화시키는 간접적 전략(상대방의 캐치프레이즈를 이쪽편에서 뽑아 쓰는 방법, 예산배정이 끝났으니 어쩔 수 없다, 앞으로 계속 연구검토해보겠다 하는 방식으로 반응)으로 나눌 수 있다.
2. 재활정책 아젠다의 형성과정
재활문제가 정책문제로 제기됨으로써 이슈화하는 경우, 그 문제는 일반 국민들의 관심을 불러일으키고 결국 정책참여자들에 의하여 논의된다. 이러한 과정이 바로 재활정책 아젠다의 형성과정이다.
(1) 아젠다 형성과정의 특징
- 아젠다 형성과정은 이슈의 정의를 둘러싸고 나타나는 이해집단들 사이의 갈등과정이며, 이슈를 둘러싼 갈등상황 속에서 이해집단들 사이에 타협, 흥정, 조정이 이루어지는 정치적 과정이며, 이러한 과정 속에서 이슈는 역동적으로 변화하는 특징이 있다.
(2) 재활정책 아젠다 형성에 영향을 미치는 요인
◦ 재활아젠다 형성에의 참여자 : 대통령 및 국회의원 등의 정치인, 언론, 이해당사자들, 정책참여자들, 클라이언트, 재활전문가, 일반국민 등
◦ 정치체제 자체 : 체제의 편향성(어떠한 체제든지 체제 자체는 그 체제를 구축한 기득권자들에게 유리하게 작용하도록 편향되어 있다)
◦ 다른 이슈들의 존재 : 재활 이슈는 다른 이슈와 아젠다공간 차지하기 경쟁에서 살아남기 힘든 경쟁력이 약한 이슈속성(일부계층, 재분배정책 또는 규제정책, 비흥미유발이슈)
◦ 기타 상황적 요인들 : 선거, 경제적상황 등
3. 의제형성 모형(R. Cobb와 J. Ross & M. Ross)
(1) 외부주도모형
◦ 개인이나 집단들에 의하여 이슈가 창출→공공아젠다→정부 아젠다로 되는 경우
◦ 정부의 반응도가 높은 민주적 정치체제에서의 정책의제를 설명해 주는데 적합한 모형
◦ 제 3세계 시위나 폭동 등에 의하여 정부가 수용하는 정책들도 이 모형에 속함
◦ 일관성있는 master plan적 정책보다는 상호모순, 충돌되는 정책내용들이 존재
◦ 집행에서도 계속적인 마찰과 타협이 따른다
(2) 동원모형
◦ 정부기관 내에서 먼저 이슈가 창출→국민들의 지지를 획득 위해 공공화되는 경우
◦ 소수의 엘리트들이 문제의식을 가지며 무엇이 이슈이고 어떻게 해결해야 하는가를 알기 때문에 정부 내의 엘리트들에 의하여 이슈가 창출
◦ 정치지도자와 국민들 사이의 사회적 거리감이 큰 나라에서 많이 발견
◦ 아시아나 아프리카의 경제개발계획이나 인구정책 등이 이에 해당
(3) 내부접근모형
◦ 정부기관 내에서 이슈가 창출되지만 일반공중에게 확산되지 않고 처리되는 경우
◦ 정부아젠다의 정책의제로 채택되지만 공공아젠다에서 이슈화하지는 않는 경우
◦ ‘신무기 구입에 관한 이슈’ 등 비밀을 요하는 이슈
◦ 내부주도형의 경우에 정책결정이 보다 분석적으로 된다.(Hirschman)
◦ 정치체제 내부에 있는 전문가와 경험있는 관료를 동원하여 치밀한 정책대안까지 마련하여 정책문제화하고 집행에서도 계속 이를 강력히 추진하고 반대자를 설득하기 때문이다.