정책결정과정이란 개인이나 집단이 목표를 달성하기 위해서나 문제의 해결을 위해 여러 대안 중에서 가장 바람직한 대안을 선택하는 행위인 의사결정과정에 준하여 문제의 인지와 목표설정. 정보의 수집과 분석, 대안의 탐색 및 평가, 대안선택에 이르는 일련의 연속적인 과정을 의미한다.
이 정책대안을 선택하는 주체는 대개 정책추진의 책임을 가진 정부기관이다. 다른 집단이나 개인은 정책대안을 결정하도록 압력을 행사하는 역할에 그친다. 정책결정과정을 정책대안의 형성과정과 정책결정과정으로 세분화하여 살펴보자(송근원․김태성, 1995).
1. 재활정책 대안의 형성과정
재활문제는 그것이 이슈화하여 정책참여자들에 의하여 정책의제로 다루어지든 아니든 간에 상관없이, 그것을 다루는 관료들 및 학자 등 일단의 연구집단에 의하여 늘 그 원인 및 대책이 제시되어 있다. 재활문제를 해결할 수 있는 방안들은 끊임없이 연구되고 논의되며 서로 비교 검토되고 발표되는데, 이러한 과정이 재활정책대안의 형성과정이라 할 수 있다.
(1) 정책대안 형성과정의 의미 및 성격
정책대안의 형성과정을 좁은 의미로 해석하는 경우 ‘주어진 목표의 달성을 위한 여러 방법들을 강구하고 이들 방법들을 비교분석하는 과정’만을 의미한다. 그러나 실제현실에서는 목표설정과 관계없이 정책대안만을 개발하고 분석하는 경우는 드물다. 설령 목표가 주어진 것이라 하더라도 그것은 추상적 수준에서 제시되는 경우가 대부분이기 때문에 그 목표를 구체화시켜 나가는 과정 속에서 하위목표나 구체적인 문제에 대해 정의를 내리게 되는데 이는 정책대안의 내용과 방향을 결정짓는데 많은 영향을 미친다. 이런 점에서 정책대안의 형성과정이란 ‘정책문제가 무엇인지를 파악하고 문제를 둘러싼 상황을 파악하여 정책목표를 세우고, 그 목표를 달성할 수 있는 정책수단으로서의 정책대안들을 개발하며, 어떠한 정책대안이 가장 바람직한 것인가를 비교하고 분석하는 과정’을 의미한다.
정책대안의 형성과정은 문제의 해결방안에 관한 모색과정이자 정책결정자를 위하여 정보를 제공하는 과정이다. 또한 문제를 해결하는 가장 효과적인 정책대안들을 개발하여 비교․검토하는 과정이므로 비교적 비정치적 성격을 보이며, 합리적․기술적 성격을 가진다.
2. 재활정책의 결정과정
(1) 정책결정의 의미 및 성격
정책결정이란 일반적으로 권위 있는 정책결정자가 문제해결을 위한 여러 대안들 가운데 하나를 선택하는 행위 또는 과정을 말한다. 또한 대안의 선택과정이외에도 여러 가지 대안이나 이미 결정된 사항들의 집행에 관한 우선순위를 확정짓는 과정, 또는 우선순위를 매기기 위하여 대안이나 결정사항을 비교분석하는 과정 역시 정책결정과정으로 볼 수 있다.
정책결정은 “민주성ㆍ형평성ㆍ효율성ㆍ합법성 등의 원리에 따라서 공익으로 표현되는 국민의 ‘생활의 질’의 향상 등과 같은 가치를 구현하기 위해 정부 및 공공기관이 필요하다고 인정한 정책의제를 채택하고 합법적인 절차에 따라 심의과정을 거쳐 최선의 대안을 선택하는 행위”라고 정의할 수 있다.(안해균 1999).
정책결정의 성격으로는 권위 있는 정책결정자가 행하는 행위라는 점, 행위의 결과 잠정적인 해결방안이 채택된다는 점, 이때의 행위는 사회 공익적인 관점에서 이루어져야 한다는 점이다. 따라서 문제를 보는 시각이 거시적 관점일 필요가 있다는 점 등이다.
(2) 정책결정과정
정책결정과정은 정책결정을 위해 공식적으로 참여하는 사람들이나 기관들 사이에서 결정이 이루어지는 절차라는 의미로 쓰이기도 하는데(정정길외, 2003), 정책결정과정을 이와 같이 이해할 때에 재활정책의 결정과정은 크게 두 가지 유형이 될 것이다(이홍윤, 2000). 첫째는 행정부 내에서 최종 결정되거나 행정부가 정책결정에 주도적인 역할을 하는 행정부 주도형이며, 둘째는 국회가 주도적인 역할을 하여 결정하는 국회주도형이다.
(3) 정책결정의 수준
정책결정이라는 현상은 크게 개인으로서의 정책결정자가 행하는 정책결정과 조직으로서의 정책결정체제(정부기관)가 행하는 정책결정이라는 두 가지의 수준으로 파악될 수 있다(박용성, 2005).
① 개인적 정책결정과정
◦ 관행(慣行)에 의해 정책을 결정하는 경우가 있는데, 이때에는 반복적으로 발생하는 문제에 대해 이미 과거에 수없이 사용해 보았던 대안을 무의식적 내지 자동적으로 반복하는 과정을 통해 정책을 결정하게 된다.
◦ 직관(直觀)에 의해 정책을 결정하게 되는 경우도 있는데, 이때에는 정책결정의 모든 과정을 순식간에 거의 무의식적으로 거쳐서 결정을 내리게 된다.
◦ 분석(分析)을 통해 정책을 결정하는 경우가 있다. 이것은 결정자가 당면한 현실의 문제 내지 현상을, 그 문제 내지 현상을 구성하고 있다고 생각되는 요소로 세분하여 각 요소의 속성을 파악함으로써 궁극적으로는 당면한 현실문제 내지 전체적 현상을 파악하고 그것에 기초하여 의사를 정하는 것을 의미한다.
완전분석에 의한 정책결정은 합리적 정책결정 또는 규범적 정책결정이라고도 하는데 최선의 대안을 발견하게 될 때까지 모든 관련정보를 동원하여 지속적인 분석노력을 기울이는 것을 말한다. 이러한 완전분석에 의해 정책결정을 하는 경우에는 ㉠ 문제정의 → ㉡ 정보의 수집 → ㉢ 가능한 모든 대안의 작성 및 각 대안이 초래할 모든 결과에 대한 예측에 입각한 대안평가 → ㉣ 최선안(best alternative)의 선택 등과 같은 일련의 기획과정을 거치게 된다.
불완전분석에 의한 정책결정의 경우에는 완전분석에 의한 정책결정이 거치게 되는 과정을 모두 거치지만 결정자의 시간부족ㆍ능력부족ㆍ경비부족 등과 같은 제약요인 때문에 가능한 모든 대안을 작성하지는 않으며, 또 가능한 모든 정보를 동원하지 않으며, 최선안을 발견하기 위한 지속적인 노력도 기울이지 않고, 각 대안에 대한 결과예측에 있어서도 모든 결과를 전부 예측하지도 않은 가운데 정책을 결정하게 된다.
② 조직적 정책결정과정
조직으로서의 정책결정체제, 즉 정부기관의 정책결정도 개인으로서의 정책결정자가 하는 정책결정의 경우에서처럼 관행에 따라 정책을 결정하는 경우가 있는데, 반복적으로 일어나는 사회문제에 대하여 R. Cyert와 J. March가 말하는 표준운영절차(Standard Operational Procedure: SOP)라는 것에 입각하여 정책을 결정하는 경우가 바로 그것이다.
조직으로서의 정책결정체제는 이처럼 개인의 경우에는 거의 직관에 전적으로 의존하여 결정해야 할 돌발적 상황에 대해서까지 표준운영절차와 같은 조직의 관행에 따라서 결정을 내리려고 한다는 점에서 개인에 비해 직관에 의존한 정책결정에 그리 큰 비중을 두지 않는다고 말할 수 있겠다.
4. 정부기관의 합리적 정책결정과정 - 기획과정
(1) 문제의 인지
◦ 문제는 “바람직한 미래상황에 비추어 볼 때 바람직하지 못하여 기획을 통해 해결․개선해야 하는 현재의 상황”이며, “기획을 통해 달성할 수 있는, 아직 실현되지 않은 가치나 욕구 또는 개선기회”
◦ 공적인 성격의 사회문제(social problem) ⇒ 사회적으로 이슈화(social issue)되어 논란 ⇒ 공식적인 권한을 가진 행정기관이 적극 검토하기로 하는 경우 공식적인 기획의제(agenda)로 발전
(2) 목표의 설정
◦ 목표 : “기획을 통하여 달성하고자 하는 바람직한 미래상태”
ex) 극심한 교통체증이 기획의 문제라면, 목표는 교통체증의 해소 또는 원활한 교통을 유지하는 것이며, 구체적으로 “현재 시속 10km를 3년후에는 시속 20km로 개선하겠다”는 것이 목표임
◦ 목표의 기능
- 정책대안의 탐색단계 : 설정된 목표를 달성할 수 있는 구체적 대안들을 모색
- 정책대안의 선택단계 : 각 대안들의 예측되는 결과가 추구하는 목표에 얼마나 부합되는지를 비교․평가하여 최선의 대안을 선택
- 집행단계 : 기획이 성공적으로 집행되기 위해서는 정책목표가 정책집행자에게 제대로 명확하게 전달
◦ 목표 설정과정
- 현상 파악 : 자원을 얼마나 보유하고 있는지 실제로 얼마나 가동할 수 있는지
- 바람직한 상태 : 기획을 통하여 도달하고자 하는 바람직한 상태를 규정하여야 함
- 저해원인 : 목표달성을 저해하는 요인을 제약조건(constraints)으로 보고 면밀히 분석
- 다른 기관과의 관계 : 다른 기관이나 환경으로부터 받을 수 있는 지원이 어떤 것인가를 확인하는 것
ex) 자치단체의 경우 중앙정부로부터 받을 수 있는 지원의 종류와 규모를 미리 식별하여야 적절한 목표설정
(3) 상황의 분석
◦ 목표가 설정된 후 현재 및 미래의 상황을 파악하여 목표를 달성하는데 예상되는 장애요인과 문제점을 규명하는 단계가 상황의 분석이다.
- 기존의 문제점 및 예상되는 문제점
- 목표를 달성하는데 관련되는 요인 등
◦ 관련정보 및 자료의 수집 : 각종 통계와 간행물, 연구 논문 등, 연구용역(현장조사(field survey), 면접, 설문지 등)
(4) 대안의 탐색과 결과예측
◦ 대안의 탐색 : 설정된 목표를 달성할 수 있는 가능한 복수의 대안을 찾아내고 분석하는 과정이다(장애인일자리창출이라는 목표달성을 위해).
- 대안 1 : 의무고용비율 확대
- 대안 2 : 직업재활시설 확대설치
- 대안 3 : 장애인기업육성 등
◦ 대안탐색의 원천(source)
- 기존의 제도나 정책 : 국내외 사례연구
- 과학․기술 분야의 새로운 기술이나 이론
- 주관적 판단 : 브레인스토밍(brainstorming)과 델파이(Delphi)
◦ 결과예측 : 여러 가지 정책대안들이 탐색․발굴된 후 대안 하나 하나에 대한 결과를 예측하는 것이 필요하다. 결과가 예측되어야 그 대안들을 비교․ 평가하고, 그 결과 최선의 대안을 모색
(5) 대안의 비교평가와 최종안의 선택
◦ 어떤 대안이 가장 적절한 대안인가를 판단하는데 사용되는 기준인 평가기준(evaluation criteria)에 따라 대안의 선택도 달라진다
예) A지점에서 B지점까지 4차선 도로를 신설하는 두 가지 대안
| 제1안 ⇒ 기존 2차선 도로를 확포장, 50억원 소요 제2안 ⇒ 낙후된 지역으로 4차선 도로 신설, 100억원 소요 |
---> 경제적 능률성의 기준을 채택한다면 당연히 비용이 적게 소요되는 제1안을 채택하게 된다. 그러나 낙후지역의 개발촉진과 지역의 균형개발이라는 측면에서 형평성의 기준을 채택한다면 제2안을 선택
5. 재활정책결정에 영향을 미치는 요인들
◦ 정책과정의 참여자 : 정책결정에 영향을 미치는 가장 큰 요인은 인적 요인이다. 이중 정책결정자의 의지가 가장 큰 영향을 미친다고 할 수 있다. 또한 정책결정자를 둘러싼 정책참모들의 정책성향이나 능력 및 의지 역시 많은 영향을 미친다.
◦ 정책결정구조 : 조직이 가지는 구조적 특성이 정책결정을 제약한다. 조직내 권한의 집중과 분산정도, 의사전달의 행태, 분화나 전문화 등 행정적 요인이 영향을 미친다.
◦ 정책대안의 존재 여부 : 재활문제에 관한 정책대안이 준비되어 있는 경우와 그렇지 않은 경우를 비교해보면 정책결정이 정책대안의 존재에 의하여 영향을 받는다는 것을 알 수 있다.
◦ 다른 정책과의 관계 : 재활정책과 밀접한 관계가 있는 정책분야는 경제정책과 국방정책이다. 예컨대, 경제정책과 재활정책의 관계에 관해서는 두가지 학설이 있다. 경제적으로 호황인 경우에는 재원이 충분한 까닭에 재활정책이 촉진되고 경제적으로 불황이면 재활정책은 뒷전으로 밀리고 경제정책이 촉진된다는 학설과, 이와는 반대로 경제적으로 불황일때 정치체제는 위기를 느끼고 그것을 무마하기 위하여 재활정책의 형성을 촉진시킨다는 학설이다.
◦ 당시의 정치․경제․사회적 상황 ; 정치이념을 포함한 사회의 지배적 이념, 정치행정문화, 정치체제의 성격 및 권력구조, 정책환경으로부터의 지지와 압력, 기타 정치환경의 변화 등 정치적 요인과 국민소득, 가구소득, 실업률, 물가지수, 정앙정부의 보조금수준, 다른 정책에 배정된 예산 등 경제적 요인, 그리고 인구구성비율, 인구밀도, 산업화수준, 도시화수준, 주택보급률, 문맹률, 교육수준, 노조조직률 등 사회적 요인 역시 재활정책의 결정과정에 많은 영향을 미친다.